Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

В целях настоящего Кодекса используются следующие основные понятия:
1) акватория - водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ;
2) водное хозяйство - деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод;
3) водные ресурсы - поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы;
4) водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима;
5) водный режим - изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте;
6) водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации;
7) пункт утратил силу с 1 января 2013 года - Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 417-ФЗ;
8) водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом;
9) водопотребление - потребление воды из систем водоснабжения;
10) пункт утратил силу с 1 января 2013 года - Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 417-ФЗ;
11) водохозяйственная система - комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений;
12) водохозяйственный участок - часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования);
12.1) грунт, извлеченный при проведении дноуглубительных, гидротехнических работ (далее - донный грунт), - грунт дна водного объекта, извлеченный при строительстве, реконструкции, эксплуатации гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, создании и содержании внутренних водных путей Российской Федерации, предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, поддержании надлежащего санитарного состояния водных объектов и благоприятного состояния окружающей среды;(Пункт дополнительно включен с 8 мая 2013 года Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 87-ФЗ)
13) дренажные воды - воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты;
14) использование водных объектов (водопользование) - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц;
15) истощение вод - постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод;
16) негативное воздействие вод - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты;
17) охрана водных объектов - система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов;
18) речной бассейн - территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро;
19) сточные воды - дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ.

Комментарий к статье 1 ВК РФ

Комментируемая статья содержит законодательно установленные понятия, используемые в ВК РФ. Они определены как основные, что означает возможность использования в необходимых случаях и иных дефиниций, заимствованных из других нормативных правовых актов, правовых актов, методических разработок, научных работ и тематических энциклопедий. Они будут играть роль вспомогательных. Всего в комментируемой статье 19 понятий, перечень закрытый. Их важность продиктована вопросами рационального использования и охраны вод. Все понятия можно классифицировать по соответствующим группам по принципу их предметности: 1) "ресурсные" (водные ресурсы, использование водных объектов (водопользование)); 2) "водоохранные" (водный режим, водохозяйственная система, истощение вод, негативное воздействие вод, охрана водных объектов); 3) "хозяйственные" (водное хозяйство, водоотведение, водопользователь, водопотребление, водоснабжение, водохозяйственный участок, дренажные воды, сточные воды); 4) "пространственные" (водный объект, акватория, водный фонд, речной бассейн). Данная классификация имеет условный характер, а ее цель - упорядочить и уйти от путаницы и неадекватного их использования, особенно при обращении к схожим понятиям в других документах. Надо заметить, что ряд терминов из этого ряда используется в десятках и сотнях нормативных правовых актов, но определение содержится только в ВК РФ (например, термины "акватория", "водопотребление", "водный режим" и т.д.).

Если еще раз обратиться к Водной стратегии РФ на период до 2020 года, то, безусловно, в ней вопросам рационального использования и охраны вод уделено много внимания. Водные ресурсы Российской Федерации характеризуются значительной неравномерностью распределения по территории страны. На освоенные районы европейской части страны, где сосредоточено более 70 процентов населения и производственного потенциала, приходится не более 10 процентов водных ресурсов.

В Российской Федерации функционирует водохозяйственный комплекс, который является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км. Сеть каналов межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, водохозяйственных систем воднотранспортного назначения общей протяженностью более 3 тыс. км позволяет осуществлять переброску стока в объеме до 17 куб. км в год.

Функционирующий водохозяйственный комплекс в целом эффективно обеспечивает текущие водоресурсные потребности Российской Федерации. Вместе с тем экономика страны в будущем потребует увеличения гарантированного объема водных ресурсов соответствующего качества, предназначенных для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд, а также для использования в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике и в рекреационных целях.

В водные объекты Российской Федерации сбрасывается до 52 куб. км в год сточных вод, из которых 19,2 куб. км подлежат очистке.

Свыше 72 процентов сточных вод, подлежащих очистке (13,8 куб. км), сбрасываются в водные объекты недостаточно очищенными, 17 процентов (3,4 куб. км) - загрязненными без очистки и только 11 процентов (2 куб. км) - очищенными до установленных нормативов.

Вместе со сточными водами в поверхностные водные объекты Российской Федерации ежегодно поступает около 11 млн. тонн загрязняющих веществ.

Основными источниками загрязненных сточных вод являются предприятия жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и агропромышленного комплекса, на долю которых приходится свыше 90 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод.

Объем сброса загрязненных сточных вод предприятиями жилищно-коммунального хозяйства составляет свыше 60 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод в Российской Федерации. Причинами этого являются значительный износ очистных сооружений, применение устаревших технологий очистки сточных вод, прием объектами жилищно-коммунального хозяйства загрязненных стоков промышленных предприятий.

На долю промышленности приходится 25 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод. Основными источниками загрязнения водных объектов являются предприятия, осуществляющие целлюлозно-бумажное, химическое, металлургическое производство, полиграфическую деятельность, производство кокса, нефтепродуктов, добычу металлических руд, а также предприятия угольной промышленности.

Высокую степень воздействия на водные объекты оказывает рассредоточенный (диффузный) сток с сельскохозяйственных и селитебных территорий, площадей, занятых отвалами и отходами промышленного производства, а также трансграничные загрязнения.

Сложившийся уровень антропогенного загрязнения является одной из основных причин, вызывающих деградацию рек, водохранилищ, озерных систем, накопление в донных отложениях, водной растительности и водных организмах загрязняющих веществ, в том числе токсичных, и ухудшение качества вод поверхностных водных объектов, используемых в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и являющихся средой обитания водных биологических ресурсов.

Другой комментарий к статье 1 Водного Кодекса РФ

1. ВК, как и положено Кодексу по правилам юридической техники, начинается со статьи, в которой определяются основные используемые им понятия. Определение этих понятий в самом ВК придает им общеобязательный характер и силу ФЗ.

В статье 1 ВК определяется 19 понятий. Некоторые другие понятия определяются другими статьями ВК. К ним относятся, в частности, понятие "водоохранная зона" (часть 1 статьи 65 ВК).

2. Понятия, определяемые статьей 1 ВК, являются основными не только "в целях настоящего Кодекса", но и для практического применения. Уже первое время действия ВК показало их неоднозначность восприятия и важность. Поскольку их неправильное понимание и использование не позволяют уяснить ряд иных положений ВК, могут привести к принятию ошибочных решений, лишним затратам, привлечению к ответственности, другим негативным последствиям, рассмотрим их подробнее.

1) Акватория. Это, во-первых, "водное пространство" вод любого состояния, в том числе льда, и, во-вторых, в пределах определенных границ, которые могут быть либо естественными (у возникших без участия человека природных ВО - рек, озер и др.), либо искусственными (у построенных ВО - каналов, водохранилищ, прудов, обводненных карьеров либо искусственно обустроенных границ природных ВО), либо условными (например, для "граничащих" между собой территориальных морей России).

В свою очередь, "водное пространство" в пределах определенных границ подразумевает не только водную поверхность, но и глубину. При этом пункт 1 статьи 1 ВК не уточняет, что акватория - это водное пространство одного ВО. Однако если допустить, что акватория - это водное пространство двух и более ВО, то содержательно оно, по сути, ничем не отличалось бы от понятия "водные ресурсы" (пункт 3 статьи 1 ВК).

В принципе понятие акватории, как оно сформулировано в статье 1 ВК, "пригодно" не только для поверхностных, но и для подземных ВО. Однако на практике к подземным ВО понятие "акватория" не применяется. Законодательство о недрах понятие "акватория" не использует.

2) Водное хозяйство. Отнесение данного понятия статьей 1 ВК к "основным" представляется необоснованным, поскольку в ВК оно больше не упоминается. Определение же его комментируемой статьей как "деятельность" недостаточно точное: само понятие "хозяйство" выражает статику, а его определение - динамику. В большей степени такое определение "подошло бы" таким понятиям, как "ведение водного хозяйства" либо "государственное управление водными ресурсами". Однако данные понятия в ВК не используются.

3) Водные ресурсы. Данное понятие и его определение в ВК являются исключительно важными, поскольку подчеркивает, что при всей разнице и специфике поверхностных и подземных ВО их водные ресурсы, как правило, не существуют изолированно и влияют друг на друга: реки впадают в другие реки и моря, родники питают озера и дают начало ручьям и т.п.

Определение водных ресурсов применительно к водам различных ВО, множеству ВО, без указания на границы водного пространства, отличает их от понятия "акватория". К водным ресурсам относятся воды всех ВО - подземных и поверхностных - на территории России, независимо от их количества и качества. Однако к ним не относится вода, изъятая из (находящаяся вне) ВО, например бутилированная вода.

Вместе с тем слова "и используются или могут быть использованы" в определении водных ресурсов представляются лишними. Во-первых, теоретически в будущем может быть использована вода любого ВО, в том числе труднодоступного, в настоящее время неизвестного либо несуществующего. Во-вторых, поскольку многие ВО взаимосвязаны, следует исходить из презумпции их постоянного естественного водообмена и в этой связи - использования водных ресурсов любых ВО.

4) Водный объект. Данное понятие используется в ВК чаще других и поэтому является ключевым. Пункт 4 статьи 1 ВК определяет ВО как "природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима".

Соответственно ВО - не только природный, но и искусственный объект как с постоянным, так и с временным сосредоточением вод на суше либо в недрах или горных породах. Включение в понятие ВО временных ВО позволяет препятствовать случаям перевода занимаемых ими земель из ЗВФ в другие категории земель и распространять на занимавшиеся ими земли все требования законодательства, относящиеся к ВО. При этом законодательством не установлены ни время, на которое из ВО должна исчезнуть вода, чтобы признать прекращение его существования, ни минимальный объем воды либо площадь акватории ВО. В этой связи ВО помимо регулярно пересыхающих ручьев или озер при желании можно признать едва ли не любую лужу или снежный покров, имеющие свой водный режим, то есть изменение во времени уровня, расхода и объема воды.

В этой связи не следует толковать понятие "ВО" чрезмерно широко. Любой ВО имеет "характерные формы и признаки водного режима", в соответствии с которыми он должен быть охарактеризован в ГВР. Однако многие мелкие ВО не только в ГВР, но и в каких-либо иных документах не отражены. В связи с этим полагаем необходимым изложить в ВК определение понятия "ВО" в следующей редакции:

"Водный объект - природный или искусственный объект с водными ресурсами, сведения о котором включены в государственный водный реестр". В предлагаемое определение ВО не включены слова "имеет характерные формы и признаки водного режима", поскольку режим ВО - одно из сведений ГВР (см. комментарий к статье 31 ВК). Для включения сведений о ВО в ГВР целесообразно законодательно установить минимальный объем водных ресурсов, которые должны содержаться в ВО (в настоящее время такого установления нет).

5) Водный режим. Определение данного понятия в ВК сходно с определением ГОСТ 19179-73, который определял водный режим как "изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных объектах и почвогрунтах". Помимо "почвогрунтов", отделенных от ВО, водный режим определяется ГОСТ 19179-73 применительно к двум и более ВО (ВК - применительно к отдельно взятому ВО), что представляется более обоснованным исходя из постоянного естественного водообмена.

6) Водный фонд. Как и понятие "водное хозяйство", понятие "водный фонд" в других статьях ВК не упоминается. Соответственно не упоминаются в ВК и ЗВФ. Очевидно, данные понятия воспроизведены в статье 1 ВК либо по инерции из прошлого законодательства, либо как видимость преемственности нового ВК относительно прежнего водного законодательства.

7) Водопользователь. Определив данное понятие, ВК предоставил право пользования ВО каждому человеку (физическому лицу) либо организации (юридическому лицу) не территории РФ и вместе с тем не допустил к непосредственному водопользованию ОГВ и ОМС, не являющиеся юридическими лицами. Однако в статье 3 ВК "Основные принципы водного законодательства" не указан принцип недопустимости использования ВО непосредственно ОГВ и ОМС.

8) Водопотребление. Определение данного понятия как "потребление воды из систем водоснабжения" представляется необоснованным, поскольку для целей ВК водопотреблением должно быть потребление воды непосредственно из ВО. Определение же ВК, по сути, представляет собой переформулированное определение понятия "водопотребление" из Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства от 12 февраля 1999 года N 167.

9) Водохозяйственная система. Данное понятие подчеркивает неотделимость ВО от ГТС и ГТС от ВО в случаях, когда ВО существует в определенных границах благодаря ГТС. Исходя из определения данного понятия водохозяйственной системой является, в частности, водохранилище с плотиной (не с причалом). Такая водохозяйственная система - и ВО, и ГТС - должна находиться исключительно в федеральной собственности.

По сути, водохозяйственная система - это комплекс объектов недвижимости: ГТС и искусственного ВО. Однако такое ее понимание никак не отражено в гражданском законодательстве, приводит к непризнанию ВО имуществом, отделению ГТС на ВО от ВО. Такое положение может измениться в случае принятия абзаца первого пункта 1 статьи 296.9 ГК в редакции проекта ФЗ N 47538-6, принятого Государственной Думой в первом чтении 27 апреля 2012 года, согласно которому "водным объектом как объектом права собственности является покрытый водами участок земель водного фонда в пределах береговой линии, в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет".

Пока ФЗ "О ГТС" (абзац четвертый статьи 3) по-прежнему допускает нахождение любых ГТС не только в федеральной собственности, что приводит к принятию решений о переходе ГТС как части водохозяйственной системы в "нефедеральную" собственность. Многие плотины зарегистрированы в частной собственности. В этой связи вероятны оспаривания таких регистраций.

10) Водохозяйственный участок. Данное понятие направлено на установление различных параметров водопользования. Расчет параметров водопользования является необходимым условием предоставления ВО в пользование как договором водопользования, так и решением о предоставлении ВО в пользование, то есть для любой цели водопользования, предусмотренной частями 1 и 2 статьи 11 ВК (см. комментарий к статьям 16 и 23 ВК).

Водохозяйственный участок - это часть "речного бассейна", который определяется пунктом 18 комментируемой статьи.

11) Дренажные воды. Их определение пунктом 13 статьи 1 ВК дополняется письмом Росводресурсов от 15 июня 2005 года N МС-02-31/1667, в котором со ссылкой на словарь и ГОСТ 19185-73 отмечается, что "дренаж - это устройство для сброса и отвода профильтровавшихся и подземных вод". Понятие "дренажные воды" в ВК используется, как правило, совместно с понятием "сточные воды", которое определяется пунктом 19 статьи 1 ВК, водопользование обычно оформляется для сброса сточных вод.

12) Использование водного объекта (водопользование). Водопользование определено через использование ВО для удовлетворения потребностей не только организаций и граждан, но и других физических лиц, а также РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Но водопользователями пункт 8 статьи 1 ВК признает только юридические и физические лица, а не публичные образования или их органы. Соответственно ОГВ или ОМС при необходимости водопользования для государственных или муниципальных нужд не вправе быть непосредственными водопользователями в качестве хозяйствующих субъектов и обязаны размещать заказы, предоставлять ВО в пользование для государственных или муниципальных нужд создаваемым ими организациям и в соответствии с ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

13) Истощение вод. ВК определяет его как "постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод", констатируя тем самым якобы невозможность предотвращения истощения едва ли не всех ВО. Определяемое так истощение вод свидетельствует о недостаточном внимании государства к охране ВО. В связи с этим представляется необходимым изложить данное определение в новой редакции, без слова "постоянное".

14) Негативное воздействие вод. В определении ВК негативное воздействие вод распространяется на прилегающие к ВО земли (территории), ЗУ, другое недвижимое и движимое имущество, природные объекты. Вместе с тем в объекты негативного воздействия вод не включены люди, если не рассматривать их как "определенные объекты".

15) Охрана водных объектов. ВК включил в содержание охраны сохранение имеющихся и восстановление пострадавших ВО, но не развитие ВО, без которого, очевидно, затруднено и развитие водопользования. В связи с этим представляется необходимым определить охрану ВО как систему мероприятий, направленных на сохранение, восстановление и развитие ВО.

16) Речной бассейн. ВК определяет речной бассейн как "территорию, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро", используя тем самым понятия "поверхностный сток", "водоем", "водоток", "море" и "озеро".

Согласно ГОСТ 19179-73 поверхностный сток - это "сток, происходящий по поверхности земли", то есть с территории (земли), находящейся за границей ВО, но от стока с которой непосредственно зависит состояние ВО. Поверхностный сток, в том числе дождевой, формирует ВО. Такой сток либо в море (на территориях, где оно есть), либо в озеро (на территориях, далеких от моря), но не в иной ВО может осуществляться не только через связанные водотоки, одним из которых является река, но и водоемы. О понятиях "водоем", "водоток", "море" и "озеро" см. комментарий к статье 5 ВК.

Следовательно, речной бассейн - это территория, состояние которой влияет не только собственно на реку (реки), но и на иные ВО. В этой связи понятие "речной бассейн" целесообразно заменить понятием "бассейн поверхностного водного объекта", определив его как "территорию, включающую водосборную площадь гидравлически связанных водных объектов".

17) Сточные воды определяются пунктом 19 статьи 1 ВК как "воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории".

ВК не ставит факт отнесения сбрасываемых вод к категории "сточные воды" в зависимость от дополнительных решений определенных органов. Отнесение вод к сточным определяется фактом их предшествующего сбросу использования либо нахождения на загрязненной территории. Поэтому определение сточных вод в пункте 19 статьи 1 ВК по смыслу сходно с определением сточных вод в Правилах пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства от 12 февраля 1999 года N 167, согласно которым сточные воды - это "воды, образующиеся в результате хозяйственной деятельности человека (бытовые сточные воды) и абонентов после использования воды из всех источников водоснабжения (питьевого, технического, горячего водоснабжения, пара от теплоснабжающих организаций)".

3. Некоторые используемые в ВК важные понятия не определяются им ни в статье 1, ни в других его статьях.

Самым существенным пробелом ВК (которым, впрочем, отличался и прежний Водный кодекс РФ), порождающим множество споров на практике, является отсутствие в нем определений видов ВО - прудов, озер и др. Определение видов ВО и их практическое значение разъясняются в комментариях к статье 7 Вводного закона, статьям 5 и 8 ВК.

В ВК должны определяться и другие используемые им и практически важные понятия: "набережная", "дно" и др. Для этого могут быть использованы ГОСТ и проекты нормативных актов.

Например, ГОСТ 19185-73 "Гидротехника. Основные понятия", утвержденный Постановлением Госстандарта СССР от 31 октября 1973 года N 2410, определял набережную как "ограждение или защитное сооружение вдоль береговой полосы". Проект ВК, принятый Государственной Думой в первом чтении 22 апреля 2005 года, определял набережную как "полосу земли вдоль береговой линии водных объектов общего пользования, укрепленную заграждающей стенкой из бетона или камня (парапетом), вместе с дорогой или тротуарами вдоль такого берега". В окончательную редакцию ВК определение набережной не было включено.

Комментарии и консультации юристов по ст 1 ВК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 1 ВК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.